Europa: la democrazia dei triloghi

di Giovanna Cracco da rivistapaginauno

La farsa del Parlamento europeo

Ci sono immagini che colgono l’essenza delle cose, e in pochi secondi cristallizzano un momento di verità: le istantanee di un’Aula deserta, quella del Parlamento europeo durante il discorso di Renzi per la chiusura del semestre Ue il 13 gennaio scorso, sono fra queste. L’etica non ufficiale che per un momento fa capolino sul proscenio di quella ufficiale, svelandosi suo malgrado. Come se i 751 parlamentari, consapevoli di non avere alcun peso all’interno dell’Unione europea, si rifiutassero, per una volta (un rigurgito di onesta intellettuale?), di presenziare a una farsa.

La questione Europa-democrazia non è nuova; a sinistra fa parte della storia dei diversi partiti, a destra è stata cavalcata dopo la crisi economica. La cultura politica europea si basa sui concetti di Stato di diritto – l’esistenza di una Carta costituzionale scritta che lo stesso Stato deve rispettare nel proprio agire – e di democrazia – la sovranità appartiene al popolo, che la esercita in modo diretto o indiretto.
Uno dei principi fondamentali dello Stato di diritto è la separazione dei poteri – legislativo, esecutivo e giudiziario. Dunque, lasciando da parte il campo giudiziario, uno Stato di diritto a regime democratico è caratterizzato da una Costituzione che non può essere violata, da un Parlamento, eletto dal popolo e suo rappresentante, con il potere di emanare le leggi, e da un governo, espressione della maggioranza politica, a cui spetta il compito di governare. (Non ci interessa in questa sede analizzare quanto la sovrastruttura democratica sia effettivamente inattuata in uno Stato di diritto, per motivi economici, sociali, a causa della struttura capitalistica ecc.; prendiamo per buono il principio democratico e ragioniamo su questo.)

La democratizzazione delle istituzioni europee è stato uno dei punti focali del programma politico della sinistra, soprattutto italiana, a partire dagli anni Sessanta quando, abbandonata la prima fase del rifiuto, il Pci si è arreso all’esistenza della Ue e ha cominciato a discutere su come modificarla dall’interno. Questione centrale della lotta politica è diventata trasformare il Parlamento europeo in un organo elettivo, espressione della sovranità popolare.

Il Parlamento nasce infatti come Assemblea comune della Ceca nel 1951, con 78 membri nominati dai governi nazionali con l’approvazione dei rispettivi Parlamenti; nel 1957, con il Trattato di Roma, i membri diventano 142 e nel 1962 il nome muta in Parlamento europeo e si allarga a 198 delegati; solo nel 1976 l’assemblea diviene elettiva, a suffragio universale diretto, e le elezioni del 1979 portano in Europa 410 parlamentari.

Alla fine degli anni Settanta dunque, formalmente, l’obiettivo è raggiunto. Il problema è che nella sostanza, il Parlamento eletto dai cittadini non esercita alcun potere legislativo, il quale resta nelle mani dell’esecutivo, nella fattispecie la Commissione europea (1) e il Consiglio (2): la prima
propone il testo di legge, il secondo lo approva o respinge; il Parlamento ha il solo potere di emettere un parere non vincolante.

Negli anni l’iter legislativo viene modificato, fino al Trattato di Maastricht del 1992 che introduce la ‘codecisione’: Parlamento e Consiglio votano su un piano di parità le proposte di legge della Commissione. La nuova procedura si applica solo in quarantaquattro settori di intervento, e occorre attendere il Trattato di Lisbona (2007) perché i settori siano portati a ottantacinque, in quella che oggi viene definita “procedura legislativa ordinaria”. Ne restano significativamente esclusi ambiti quali le liberalizzazioni di servizi, la concorrenza, le imposte, l’occupazione, in cui il Parlamento è tuttora confinato nell’inutile azione consultiva di un parere non vincolante. In aggiunta, la Commissione è ancora oggi l’unica detentrice del “diritto di iniziativa”: il Parlamento non può proporre una legge, al massimo può chiedere (!) alla Commissione di presentare una sua proposta.

Ottantacinque settori quindi, nei quali attualmente i parlamentari sembrerebbero avere perlomeno voce in capitolo. L’Unione europea si fa forza dell’esistenza di un’Assemblea elettiva: “Il fatto che si tratti di un organo eletto direttamente dai cittadini garantisce la legittimità democratica del diritto europeo” si legge in una delle tante pubblicazioni che mirano ad avvicinare i cittadini alla Ue (3).
Legittimità democratica, dunque. Per verificare quanto essa sia reale, o sia propaganda, occorre a questo punto intraprendere l’irta via delle procedure europee, che paiono scritte con l’intento di far desistere chiunque intenda cimentarsi nel tentativo di comprenderle.

La codecisione prevede tre possibili letture in Aula e un meccanismo di conciliazione tra Commissione, Consiglio e Parlamento, che si apre quando fallisce il passaggio della seconda lettura e mira a trovare un compromesso prima di arrivare alla terza e ultima (per i dettagli della procedura si rimanda alla Figura 1: descriverla a parole è impresa dai contorni kafkiani).

Figura 1. Procedura legislativa ordinaria Unione europea. Fonte: Unione Europea, Codecisione e conciliazione. Guida a come il Parlamento colegifera nel quadro del Trattato di Lisbona, gennaio 2012

Secondo la “Relazione di attività sulla codecisione e la conciliazione” dell’ultima legislatura (2009-2014), redatta dai vicepresidenti competenti per la conciliazione (Gianni Pittella, Alejo Vidal-Quadras e Georgios Papastamkos), “rispetto alle due legislature precedenti (1999-2004 e 2004-2009), il numero di accordi raggiunti nella fase iniziale ha registrato un sensibile aumento […] Per un numero molto elevato di fascicoli (455 [su 488, n.d.a.]) sono stati raggiunti accordi nella fase iniziale (vale a dire in prima lettura o all’inizio della seconda lettura). Questo numero rappresenta il 93% di tutti i fascicoli di codecisione approvati, rispetto al 54% e all’82% rispettivamente durante la quinta e la sesta legislatura. […] solo 9 fascicoli sono stati oggetto di conciliazione, di cui 8 sono stati approvati in terza lettura”.

Il Parlamento europeo quindi, tra il 2009 e il 2014 è riuscito ad approvare il 93% delle proposte di legge tra la prima e la seconda lettura, senza dover arrivare al passaggio ristretto della conciliazione. Parrebbe positivo: l’attività di dibattito, confronto, compromesso tra le varie anime politiche all’interno dell’Assemblea ha prodotto nuova legislazione (non entriamo nel merito delle norme approvate, di stampo neoliberista: ancora una volta sottolineiamo che qui ci interessa analizzare solo l’aspetto ‘democratico’ delle istituzioni europee). In realtà le cose stanno diversamente: la maggiore attività e rapidità legislativa è dovuta all’espansione dei ‘triloghi’.

Procedura informale non prevista in alcun trattato europeo, ma via via istituzionalizzata con il suo inserimento nelle ‘modalità pratiche’ della codecisione e successivamente nel regolamento del Parlamento, i triloghi sono riunioni ad accesso ristretto tra Commissione, Consiglio e Parlamento, a cui partecipano tre gruppi negoziali composti ciascuno da non più di dieci persone: trenta persone in tutto quindi, che a porte chiuse – nessuna trascrizione né relazione ufficiale esce da questi consessi – cercano la quadra di una proposta di legge, spesso già in fase di prima lettura. Trovato il compromesso, 751 parlamentari ricevono le istruzioni di voto, e pigiano il relativo bottone.

Figura 2. Percentuale dei fascicoli di codecisione approvati in prima, inizio seconda e terza lettura nel periodo 2009-2014 per commissione parlamentare; tra parentesi è indicato il numero dei fascicoli approvati dalla commissione durante la legislatura europea. Fonte: Unione europea, Relazione di attività sulla codecisione e la conciliazione, 14 luglio 2009/30 giugno 2014, settima legislatura

Per il quinquennio 2009-2014 la Relazione segnala la messa in piedi di 1.500 triloghi su circa 350 proposte di legge, e arriva a definirli “una caratteristica distintiva della procedura legislativa ordinaria”. Poche righe dopo, la stessa Relazione lancia un allarme: “Dati l’aumento del numero di fascicoli di codecisione adottati nelle fasi iniziali e il parallelo aumento dei negoziati interistituzionali ‘dietro le quinte’, le preoccupazioni circa la trasparenza e il rendiconto del processo legislativo sono continuate sotto la legislatura 2009-2014”.

In chiusura, il testo arriva addirittura a suggerire delle proposte per cercare di rendere i triloghi più “trasparenti”: “Inevitabilmente, i timori circa la trasparenza della procedura di codecisione continuano a essere una delle principali priorità dell’agenda politica […] tra gli esperti della codecisione l’impressione generale è che la procedura sia efficiente ed efficace e in grado di offrire normative importanti e di qualità ai propri cittadini. Tuttavia si riconosce nel contempo che, mentre la trasparenza al 100% dei negoziati non è né possibile, né necessaria [!], si potrebbero prevedere alcune misure concrete per migliorare la trasparenza e la pubblicità dei negoziati e dei fascicoli adottati. Per esempio, alla Conferenza il vicepresidente della Commissione Šefcovic ha proposto che le istituzioni prendano in considerazione la creazione di un registro pubblico sui triloghi che potrebbe essere reso pubblico e contenere, tra l’altro, informazioni sui fascicoli oggetto di negoziato e la composizione delle squadre negoziali e, una volta raggiunto l’accordo su un fascicolo specifico, tutta la relativa documentazione. Si tratta di un’idea sulla quale le istituzioni potrebbero riflettere ulteriormente insieme”.

Dal suggerimento della Relazione si possono trarre alcune considerazioni: non è possibile sapere pubblicamente quali proposte di legge siano oggetto di negoziazione nei triloghi; non è possibile conoscere pubblicamente la composizione dei tre gruppi di lavoro (Commissione, Consiglio, Parlamento) che vi partecipano; tutta la documentazione, come già accennato, è riservata. Infine: è evidente che la parola ‘trasparenza’ è un surrogato del termine ‘democrazia’, la cui assenza non può certo essere evidenziata in una relazione ufficiale; ma per quanto si scelga di usare un linguaggio mediato, la denuncia è forte, se si pensa l’ambito da cui proviene.
Significa che il meccanismo dei triloghi ha raggiunto livelli a tal punto preoccupanti da mettere in allarme la stessa classe dirigente; non tanto per il venir meno del principio democratico – difficile immaginarla affaccendata in simili angustie – quanto per la gestione interna dell’equilibro di potere tra le diverse formazioni politiche, divenuta probabilmente più ardua.

E in effetti, se si entra nel dettaglio delle varie commissioni parlamentari, specializzate nei diversi settori (economico, ambiente, sanità, agricoltura ecc.), si comprende immediatamente l’apprensione manifestata nella Relazione (figure 2 e 3). La commissione per i problemi economici e monetari (ECON), che ha portato il Parlamento ad approvare il 100% delle proposte di legge tra la prima (98%) e la seconda (2%) lettura, ha avuto il più alto numero di triloghi (331, per 54 leggi approvate); la commissione per l’ambiente, la sanita pubblica e la sicurezza alimentare (ENVI) registra il 98% delle proposte legislative approvate tra la prima (84%) e la seconda (14%) lettura, con 172 triloghi su 70 fascicoli di legge; la commissione per le libertà pubbliche, la giustizia e gli affari interni (LIBE) e riuscita a far approvare il 100% delle proposte legislative tra la prima (86%) e la seconda (14%) lettura, con 155 triloghi su 50 fascicoli di legge; e via a seguire (rimandiamo alle tabelle, per una lettura più immediata dei dati).

Figura 3. Percentuale di triloghi per commissione parlamentare durante la settima legislatura europea (2009-2014). Fonte: Unione europea, Relazione di attività sulla codecisione e la conciliazione, 14 luglio 2009/30 giugno 2014 settima legislatura

In sostanza, l’alto numero di triloghi ha portato a una più rapida approvazione delle leggi da parte del Parlamento, attraverso un meccanismo estremamente semplice: la sua esautorazione.
La trasformazione dei parlamentari in utili idioti – non se ne abbiano a male, ma a questa stregua non si sa che altro ruolo attribuirgli, non certo quello di legislatori – che votano a comando.

Stato di diritto, dunque, si diceva, separazione dei poteri, e democrazia. Possiamo considerare i trattati istitutivi dell’Unione come la sua Carta costituzionale, e i triloghi non sono contemplati all’interno della procedura legislativa di codecisione – l’Unione non è dunque uno Stato di diritto. Commissione e Consiglio sono organi esecutivi, eppure detengono anche il potere legislativo – l’Unione quindi non rispetta la separazione dei poteri. Il Parlamento è l’istituzione espressione della sovranità popolare, ma non ha il diritto di iniziativa legislativa ed è di fatto estromesso dall’esercizio del proprio potere – l’Unione quindi non è democratica. Si ribatterà che la Ue, come tipologia di istituzione, non è uno Stato, e questo è certo: nasce come un insieme di trattati economici di impostazione liberista, e tuttora non è nulla più di questo (4). Niente quindi le impone di rispettare principi come Stato di diritto, separazione dei poteri, democrazia. Soprattutto nel momento in cui quest’ultima, per il pensiero neoliberista, è un ostacolo. Ma a questo punto il quesito fondamentale è: per quanto tempo ancora i cittadini europei accetteranno di essere rimbecilliti dalla propaganda?

 

Giovanna Cracco

1) Organo esecutivo in cui siede un rappresentante per ogni Stato membro dell’Unione, designato dal presidente della Commissione in accordo con i governi dei diversi Paesi; il Parlamento europeo deve approvare l’elezione del Presidente – il cui nome, per la prima volta nelle elezioni del 2014, è stato preventivamente indicato nella scheda elettorale accanto al
simbolo dei diversi partiti politici – e dei 27 commissari. Attualmente il presidente è Jean-Claude Juncker, e il commissario italiano è Federica Mogherini
2) Composto da un ministro per ogni Paese, competente per il tema trattato (trasporti, giustizia, ambiente, affari economici ecc.
3) Come funziona l’Unione europea. Guida del cittadino alle istituzioni dell’Ue, Pubblicazioni dell’Unione europea, 2013
4) Cfr. Giovanna Cracco, L’Europa vista da sinistra, Paginauno n. 39/2014

Un sovranismo democratico per un nuovo europeismo

di Alessandro Somma da Micromega
Un scontro tra europeisti e sovranisti, i primi raccolti attorno a Macron e i secondi guidati da Orbán e Salvini. È questa l’immagine più utilizzata per rappresentare lo scontro in atto, confezionata ad arte per nascondere la sostanziale convergenza di europeisti e sovranisti, fautori i primi di un neoliberalismo cosmopolita e i secondi di un neoliberalismo nazionale. E per impedire di riconoscere che il vero confronto è quello tra i fautori di un ritorno agli Stati per alimentare una guerra per la conquista dei mercati, e chi vuole invece ripristinare la dimensione statale per impiegarla in una guerra ai mercati: terreno sul quale si gioca il rilancio della sinistra.

È dunque un rilancio che passa da un diverso sovranismo. Non quello incentrato su valori premoderni buoni solo a reprimere i conflitti causati dalla modernità capitalistica, bensì quello democratico: volto a ripristinare la sovranità popolare in quanto fondamento della democrazia economica, oltre che della democrazia politica.
Il momento Polanyi
La società, rilevava Polanyi nel corso degli anni Quaranta, è naturalmente portata a difendersi dal mercato autoregolato, a opporre al movimento verso “l’allargamento del sistema di mercato” un “opposto movimento protezionistico”. Si assiste così a un “doppio movimento”, il primo volto ad affermare “il principio del liberalismo economico”, e il secondo quello “della protezione sociale”. Quest’ultimo movimento, verso la ripoliticizzazione e risocializzazione del mercato, può avvenire nel rispetto dell’ordine politico democratico, come è successo con il New Deal statunitense, ma anche attraverso il suo affossamento, come si è verificato nel Ventennio fascista^[1].
L’epoca attuale è indubbiamente caratterizzata dal rigetto del mercato autoregolato e dal processo di denazionalizzazione che ha accompagnato la sua affermazione. Lo è naturalmente, dal momento che il neoliberalismo si fonda sul cosmopolitismo, come si ricava da quanto auspicato da von Hayek decenni or sono. Quest’ultimo voleva creare una federazione interstatale e delegarle la costruzione e lo sviluppo dell’ordine economico. Avrebbe rappresentato un vincolo esterno con cui rende agli Stati “chiaramente impossibile influenzare i prezzi dei diversi prodotti”, e dunque ostacolare l’edificazione e lo sviluppo di un mercato autoregolato: tanto che “sarà difficile produrre persino le discipline concernenti i limiti al lavoro dei fanciulli o all’orario di lavoro”[2].
Anche il rigetto del mercato a cui assistiamo ora non sta avvenendo nel rispetto della democrazia. Lo schema seguito è quello del nazionalismo economico: si sta profilando una lotta tra Stati per la conquista dei mercati, unita allo sviluppo di un sistema di socializzazione delle perdite e privatizzazione dei profitti. Ci sarebbe invece bisogno di una lotta degli Stati contro i mercati, che tuttavia non prende corpo anche per un erroneo convincimento diffuso a sinistra: che il contrasto del cosmopolitismo implichi un ripudio dell’internazionalismo.
Eppure i due termini non sono affatto coincidenti. Se infatti il cosmopolitismo combatte la dimensione nazionale per promuovere la libera circolazione dei fattori produttivi e con essa il mercato autoregolato, l’internazionalismo valorizza la dimensione nazionale.
Questi concetti sono stati esposti in modo esemplare durante il dibattito parlamentare dedicato all’adesione italiana al Consiglio d’Europa. Allora Lelio Basso ebbe a stigmatizzare il comportamento della borghesia, storicamente espressiva di una “coscienza nazionale”, che aveva abbandonato il “vecchio esasperato nazionalismo” e assunto come sua bandiera il “cosmopolitismo”. E che lo aveva fatto per motivi non certo nobili: voleva resistere alla “pressione di classi che hanno acquistato la coscienza dei propri diritti e che, non potendoli soddisfare nel quadro delle antiquate strutture, minacciano di farle saltare”. Di qui la conclusione che l’emancipazione delle classi subalterne passa dalla loro capacità di togliere “alla nazione il carattere di espressione esclusiva della classe dominate”, ma non anche di abbandonarla come terreno di lotta politica. E ciò equivale a dire che il proletariato deve acquisire “contemporaneamente la coscienza di classe e la coscienza nazionale, ponendo le basi per un vero internazionalismo, per una federazione di popoli liberi”[3].
Nella sinistra storica queste tesi resistono sino alla dissoluzione del Blocco socialista. La ratifica del Trattato di Maastricht è l’occasione per formalizzare il cambio di rotta e affermare che la precedente impostazione era figlia della Guerra fredda. Questa aveva impedito di riconoscere come “l’idea di Europa” fosse “implicita non solo nelle origini internazionaliste, ma anche nella coscienza dell’antifascismo e della Resistenza” [4]: una ricostruzione molto approssimativa e con il senno di poi, da cui trae conferma la sensazione che l’europeismo di oggi costituisca il rimpiazzo, davvero poco meditato sebbene rassicurante come solo sanno essere i dogmi, dell’internazionalismo di ieri, e più in generale della crisi delle idealità ereditate dal passato^[5].
Anche per questo si stenta a riconoscere che siamo immersi nel momento Polanyi[6], che occorre pertanto prendere atto del moto verso il recupero della dimensione nazionale, accettarlo in quanto inevitabile reazione della società contro la tirannia dei mercati. E operare affinché tutto ciò si combini con la riaffermazione delle ragioni di una sinistra internazionalista, in quanto tale non anche cosmopolita: le ragioni della sovranità popolare e a monte, nella misura necessaria e sufficiente affinché questa possa esprimersi, della sovranità statale. È l’unico modo per opporre al rinato conflitto tra Stati per la conquista dei mercati una lotta degli Stati contro l’invadenza dei mercati.
Sovranità popolare
Le costituzioni moderne si occupano tutte di sovranità nello Stato, o sovranità popolare, distinguendola dalla sovranità dello Stato o statale: la prima rilevante per i rapporti interni, tra governanti e governati, e la seconda per i rapporti esterni, tra Stati. Per molto tempo ha ciò nonostante resistito il dogma ottocentesco della esclusiva sovranità statale, per cui la sovranità popolare costituiva una mera formula politica, priva di valore giuridico. Le cose cambiano solo nel corso degli anni Cinquanta, quando si afferma la distinzione tra Stato-governo e Stato-società, e si precisa che il primo costituisce un’entità al servizio del secondo: è dunque il popolo il titolare della sovranità anche in senso giuridico, mentre l’apparato statale si limita ad attuare gli intendimenti maturati entro la comunità dei governati.
In altre parole, quando la Costituzione afferma che “la sovranità appartiene al popolo” (art. 1), intende dire che “il popolo resta titolare della potestà di governo, costituente e costituita, dell’una e dell’altra conservando altresì l’esercizio”, mentre lo Stato semplicemente “sostituisce il popolo nel solo esercizio di una parte di tale potestà”^[7]. Tanto che, se lo Stato-governo non rispetta la volontà popolare, lo Stato-società ben può esercitare il diritto di resistenza, implicito nel caso non vi sia un’espressa previsione costituzionale in tal senso: come si è sostenuto all’epoca del governo Tambroni per legittimare lo sciopero politico, allora ancora punito dal Codice penale^[8].
Alla contrapposizione di governanti e governati occorre però aggiungere quelle tra componenti del popolo in conflitto con riferimento a specifici interessi, come quelli riconducibili al ruolo ricoperto entro il sistema produttivo: gli interessi di classe. La sovranità popolare è cioè radicata in una comunità comprendente entità distinte e contrapposte, come i partiti e le formazioni sorte o emerse dalla loro crisi, tutte investite del diritto di concorrere alla formazione dell’indirizzo politico ben oltre il momento elettorale. E ciò equivale a dire che l’esercizio della sovranità popolare implica forme di rappresentanza dei cittadini destinate a correggere l’ambiguità di fondo della democrazia borghese, incapace di fornire gli strumenti indispensabili a realizzare una “partecipazione continua”^[9].
E non è tutto. Siccome l’esito della contrapposizione tra componenti del popolo dipende dalla loro forza sociale, l’esercizio della sovranità richiede l’uguaglianza sostanziale dei cittadini, collegata cioè a un ruolo attivo dei pubblici poteri, chiamati a rimuovere gli ostacoli alla realizzazione della parità. E ciò equivale a dire che l’esercizio della sovranità presuppone, oltre alla libertà e all’uguaglianza, anche la solidarietà: fuori dal mercato, da esprimere con gli strumenti dello Stato sociale, ma anche nel mercato, dove la debolezza sociale deve essere bilanciata dalla forza giuridica. Anche per questo l’esercizio della sovranità popolare passa dalla valorizzazione del lavoro in quanto fonte di uguaglianza e libertà, e dunque dallo sviluppo della democrazia economica. Passa cioè dalla partecipazione diffusa alla vita economica attraverso la programmazione realizzata a livello parlamentare, ma anche con il coinvolgimento dei lavoratori, e non solo di essi, nelle scelte aziendali.
Se così stanno le cose, l’affermazione del principio della sovranità popolare richiede che siano assicurati i diritti della tradizione liberale, ovvero i diritti di libertà: alla libera manifestazione del pensiero, alla libertà personale, alla libertà di associazione, alla libertà di movimento, alla libertà di religione, e così via. È però altrettanto indispensabile la garanzia dei diritti sociali, ovvero la promozione, tra gli altri, del diritto alla salute con la garanzia di “cure gratuite agli indigenti” (art. 32), del diritto all’istruzione inferiore gratuita e superiore assicurata a chi è “privo di mezzi” (art. 34), del diritto al mantenimento e all’assistenza sociale per chi è “inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere”, e del diritto a mezzi adeguati alle esigenze di vita per i lavoratori colpiti da infortunio, malattia, invalidità, vecchiaia e disoccupazione involontaria (art. 38).
Tutti i diritti richiamati sono strettamente legati alla sovranità popolare, se non altro in quanto dalla loro previsione essa emerge come vicenda non solamente unitaria: l’esercizio dei diritti sociali, esattamente come dei diritti di libertà, costituisce “espressione permanente di sovranità popolare”, fondamento per la trasformazione del cittadino in “sovrano di se stesso”^[10].
Sovranità limitata
Lo Stato moderno nasce come Stato assoluto, del quale il popolo rappresenta semplicemente un elemento costitutivo, essendo l’esercizio della sua sovranità ridotto a una mera funzione: quella concernente l’elezione del parlamento, a cui si riconoscono poteri in quanto organo statale. Le cose cambiano solo in parte con l’affermazione dello Stato di diritto, che mira a istituire un governo degli uomini in luogo del governo delle leggi, e quindi a porre primi condizionamenti all’esercizio della sovranità: non ancora riconosciuta al popolo, ma se non altro limitata a suo favore.
Lo Stato di diritto non rappresenta però un argine contro gli arbitri delle maggioranze contingenti. Questo è l’obiettivo dello Stato costituzionale, nel quale occorrono maggioranze qualificate per modificare le regole relative all’esercizio della sovranità, che oltretutto ha nel frattempo cessato di essere solo statale: la sovranità popolare è tale anche dal punto di vista giuridico e non solo meramente politico. Lo Stato costituzionale arricchisce il catalogo delle limitazioni concernenti l’esercizio della sovranità popolare, efficacemente vincolata a realizzare la parità sostanziale fuori e dentro il mercato, anche e soprattutto per confermare che il suo fondamento risiede nella promozione dell’uguaglianza.
Con lo Stato costituzionale i diritti fondamentali diventano inviolabili. E compongono la cornice entro cui si sviluppa il pluralismo cui rinvia il riconoscimento che il popolo comprende centri di interessi in contrasto tra loro^[11], tutti chiamati a concorrere all’esercizio della sovranità popolare. Anche per questo lo Stato costituzionale è tale in quanto identifica la cornice entro cui iscrivere il conflitto democratico: “il pluralismo non degenera in anarchia normativa a condizione che, malgrado la divisione sulle strategie particolari dei gruppi sociali, vi sia una convergenza generale su alcuni aspetti strutturali della convivenza politica e sociale, che si possono così mettere fuori discussione e consacrare in un testo non disponibile da parte degli occasionali signori della legge”^[12].
Non vi è pertanto motivo di sostenere che la sovranità popolare si risolva in una sorta di dittatura della maggioranza. Questo sosteneva al principio del Novecento chi voleva denigrare la democrazia per aprire la strada all’involuzione fascista, ma è in fin dei conti quanto affermano coloro i quali considerano il neoliberalismo incompatibile con la democrazia.
Semmai è di dittatura del mercato che occorre parlare: quella indotta dal neoliberalismo che promuove lo scioglimento dell’individuo nell’ordine proprietario, e la funzionalizzazione delle sue condotte al mantenimento del principio di concorrenza. A dimostrazione di come la normalità capitalistica possieda una forza attrattiva tale da impedire la costruzione di un capitalismo dal volto umano: esito inevitabile se la sovranità popolare non viene riconosciuta e alimentata come forza emancipatoria da opporre all’ordine proprietario e al principio di concorrenza.
Sovranità condizionata
Che la sovranità nello Stato presupponga la sovranità dello Stato, era ben presente ai Costituenti, i quali ammisero limitazioni di quest’ultima solo per promuovere un ordine politico incentrato sulla pace e sulla giustizia fra le nazioni, e solo in condizioni di parità con gli altri Stati. Di qui la previsione costituzionale per cui l’Italia “consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni” (art. 11). Il tutto per legittimare l’adesione all’Onu^[13], il cui statuto così sintetizza i fini dell’organizzazione: “mantenere la pace e la sicurezza internazionale”, nonché “sviluppare tra le nazioni relazioni amichevoli fondate sul rispetto e sul principio dell’eguaglianza dei diritti e dell’auto-decisione dei popoli” (art. 1).
Erano circoscritte anche le limitazioni della sovranità relativa al funzionamento dell’ordine economico, che a livello internazionale si volle incentrare sulla libera circolazione delle merci, ma non anche dei capitali: era questo il senso del compromesso raggiunto a Bretton Woods, sostenuto anche in quanto fondamento del compromesso keynesiano. Se infatti i capitali circolano liberamente, i governi sono costretti a competere per attirarli comprimendo i salari e la pressione fiscale sulle imprese, e questo contrastava con la volontà di edificare un ordine economico internazionale incentrato sull’economia reale. Il tutto esplicitato durante la conferenza di Bretton Woods, e soprattutto nello statuto del Fondo monetario internazionale^[14], dove si legge tutt’ora che “gli Stati membri possono esercitare gli opportuni controlli per regolamentare i movimenti di capitali” (art. 6).
Ma non è tutto: l’intento di promuovere la prosperità richiede talvolta di controllare anche la circolazione delle merci, di ricorrervi come strumento di politiche anticicliche direttamente votate a produrre la piena occupazione. È lo stesso Keynes a mettere in luce questo aspetto in un contributo significativamente intitolato “autosufficienza nazionale”, nel quale si dichiara il definito tramonto dell’internazionalismo economico di matrice ottocentesca: possono circolare “le idee, la conoscenza, la scienza… ma lasciamo che le merci siano prodotte in casa quando è ragionevole e possibile in modo conveniente, e specialmente che la finanza sia soprattutto nazionale”^[15].
La costruzione europea ha rappresentato e rappresenta il principale dispositivo utilizzato per rovesciare il compromesso keynesiano e a monte per scardinare la disciplina costituzionale della sovranità[16]: per condizionarla al rispetto dell’ortodossia neoliberale.
L’Europa unita non promuove infatti la pace e la giustizia, né tantomeno rispetta la parità tra Stati: alimentato la circolazione di tutti i fattori produttivi per rovesciare il compromesso di Bretton Woods. Lo ricaviamo in modo esemplare considerando le riflessioni di Guido Carli, Ministro del tesoro che rappresentò l’Italia nei negoziati per la definizione dei contenuti del Trattato di Maastricht. Il banchiere era consapevole che il Trattato avrebbe condotto ad “allargare all’Europa la Costituzione monetaria della Repubblica federale di Germania”. E lo apprezzava proprio per questo, perché avrebbe implicato “la concezione dello Stato minimo” e dunque un “mutamento di carattere costituzionale”, per cui si sarebbero ristrette le libertà politiche e riformate quelle economiche: realizzando in particolare “una redistribuzione delle responsabilità che restringa il potere delle assemblee parlamentari ed aumenti quelle dei governi”, e un ripensamento complessivo delle “leggi con le quali si è realizzato in Italia il cosiddetto Stato sociale”^[17].
Proprio questo assetto viene presidiato dal principio della superiorità del diritto europeo sul diritto nazionale. Un principio che a ben vedere non ha un fondamento costituzionale: se come abbiamo detto la partecipazione italiana all’Europa unita non è coperta dalla Costituzione (art. 11), essa si fonda unicamente sugli atti di recepimento dei Trattati, ovvero su leggi ordinarie, il che è “semplicemente illegale”^[18].
Ma non è questo, evidentemente, l’orientamento dell’Unione europea, secondo cui il diritto europeo prevale persino sul diritto costituzionale nazionale (Corte di giustizia Cee, Sent. 17 dicembre 1970, 11/70). La Corte costituzionale afferma che ci sono limiti a questo principio: per la precisione “controlimiti all’ingresso delle norme dell’Unione europea”. Questi sono però attivabili solo se sono chiamati in causa precetti “irrinunciabili… per ciò stesso sottratti anche alla revisione costituzionale” (sent. 22 ottobre 2014 n. 238): ad esempio quelli relativi alla forma repubblicana, intangibile per espressa previsione (art. 139). A queste condizioni la riaffermazione della sovranità non si potrà invocare per contrastare la pervasività dell’ortodossia neoliberale. I controlimiti sono cioè “riserve di sovranità” solo “potenziali”, buone solo per legittimare la costruzione europea nei confronti del popolo sovrano: per fungere da “oppiacei”^[19].
Questo vale però per l’Italia, ma non per altri Paesi europei più vigili rispetto alle conseguenze di una cessione di sovranità statale al livello sovranazionale. Primo fra tutti la Germania, la cui Corte costituzionale afferma che il parlamento tedesco “in quanto rappresentante del popolo” deve mantenere “un influsso costitutivo sullo sviluppo politico della Germania”. Anche e soprattutto per assolvere al “dovere dello Stato di garantire un giusto ordine sociale”, ovvero per “creare le condizioni minime per un’esistenza dignitosa dei suoi cittadini” (sent. 30 giugno 2009, 2 BvE 2/08).
Il tutto mentre la Legge fondamentale tedesca è stata modificata per chiarire che la Germania aderisce all’Unione economica e monetaria solo nella misura in cui questa si fonda sull’ortodossia neoliberale (art. 88). Con il risultato che l’Unione si potrà modificare solo cambiando la Legge fondamentale tedesca, a riprova di come essa sia oramai radicalmente immodificabile.
Sovranismo democratico
Da tempo si discute di un nuovo costituzionalismo, capace di promuovere e tutelare i diritti fondamentali in assenza dello Stato^[20]. È un’opzione suggestiva ma criticabile da diversi punti di vista, innanzi tutto perché prefigura un progetto emancipatorio privo di dimensione politica, con ciò condannato all’inefficacia^[21]. Inoltre alimenta l’idea secondo cui, in tempi di globalizzazione, i poteri statuali sono volatili: idea fuorviante in quanto trascura il loro fondamentale contributo al funzionamento del mercato autoregolato. Il nuovo costituzionalismo impedisce cioè di riconoscere la centralità di una lotta per riorientare l’azione dei poteri statuali, e a monte la necessità di recuperare la dimensione nazionale in quanto arena democratica entro cui il conflitto redistributivo si sviluppa in modo equilibrato, e il suo esito viene tradotto in pratica politica. È questo il senso del sovranismo democratico.
La liberazione dal vincolo esterno è insomma indispensabile alla ripoliticizzazione del mercato, per la quale la democrazia deve però svilupparsi in forme ulteriori rispetto a quelle contemplate dalla tradizione borghese. Deve cioè affermarsi in quanto espressione di sovranismo politico, da intendersi però come condizione per consentire lo sviluppo del sovranismo sociale, strumento attraverso cui dar seguito all’esito del conflitto redistributivo. È questo il fondamento del compromesso keynesiano, alimentato dalle mediazioni tra capitale e lavoro in qualche modo presidiate dallo Stato, anche ricorrendo al sistema della sicurezza sociale come forma di salario differito, e più in generale come componente di una politica di piena occupazione^[22]. Tutto l’opposto di quanto preteso invece dall’ortodossia neoliberale, che al confronto tra centri di potere economico riequilibrato secondo lo schema della parità sostanziale oppone la polverizzazione di quel potere, funzionale a ridurre i comportamenti degli operatori del mercato a reazioni automatiche ai suoi stimoli, per sterilizzare così il conflitto sociale.
Il vincolo esterno da combattere non è solo quello derivante dalla cessione di sovranità in materia di politica monetaria e a monte di politica fiscale e di bilancio, la prima prevista esplicitamente nei Trattati e la seconda in qualche modo coartata attraverso il meccanismo della governance[23]. Occorre anche contrastare il mercato unico ripristinando i controlli sulla circolazione dei fattori produttivi: soprattutto dei capitali, pena l’insostenibilità del compromesso keynesiano. La circolazione delle imprese e dei lavoratori deve essere limitata in quanto alla base di pratiche odiose di dumping salariale e sociale.
Rispetto alla circolazione dei capitali e dei lavoratori, quella delle merci necessita di minori controlli, che sono tuttavia fondamentali per porre rimedio agli squilibri della bilancia dei pagamenti. La situazione sarebbe in parte diversa, ove nell’Eurozona fossero rispettate le regole relative al buon funzionamento di un’area monetaria ottimale, e in particolare quella per cui i Paesi in surplus devono sostenere la domanda dei loro cittadini e contribuire così, attraverso l’importazione, a riequilibrare la bilancia dei pagamenti dei Paesi in deficit. Accade invece l’opposto, giacché la Germania supera da troppo tempo e in modo esorbitante il limite, peraltro molto generoso, ammesso dalle regole: un surplus delle partire correnti entro una media del 6% del prodotto interno lordo calcolato nel triennio^[24].
Il ripristino dei controlli sulla circolazione dei fattori produttivi consente di tutelare l’identità nazionale intesa quale modalità condivisa da una “comunità solidale che stabilisce come distribuire la ricchezza prodotta”^[25], ovvero come promuovere la democrazia economica nel rispetto dei principi di uguaglianza, libertà e solidarietà. Nulla a che vedere con il riferimento a ontologie premoderne^[26], buone solo ad alimentare il conflitto tra Stati per la conquista dei mercati e a ricomporre il conflitto redistributivo provocato dalla modernità capitalistica.
Un nuovo europeismo
Il sovranismo democratico non ha alternative: l’Europa unita in quanto dispositivo neoliberale è irriformabile ed è pertanto illusorio pensare di democratizzarla, magari nell’ambito di un ampliamento dell’Unione economica e monetaria. Occorre al contrario rinazionalizzare le politiche economiche, presupposto irrinunciabile per riattivare la sovranità popolare e il conflitto sociale quali fondamenti della democrazia economica. E ciò significa recuperare innanzi tutto la sovranità monetaria: non solo per riequilibrare i differenziali di competitività, ma anche perché l’Eurozona in quanto area monetaria non ottimale è inesorabilmente destinata a beneficiare il centro della costruzione europea e a danneggiare la sua periferia.
Peraltro l’enfasi sulla sovranità monetaria può essere fuorviante. In fondo sono le politiche monetarie a plasmare il rapporto tra economia e società, sicché il mero ritorno della moneta nazionale potrebbe creare l’illusione infondata che esso comporti di per sé un recupero del compromesso keynesiano. Mentre è evidente che le politiche realizzate con il ritorno della Lira ben potrebbero essere le stesse di quelle realizzate con l’Euro, soprattutto se le prime sono realizzate dalla stessa classe dirigente a cui si devono le seconde. Di qui l’importanza del conflitto sociale in quanto vicenda capace di riattivare la sovranità popolare e produrre, oltre al ricambio della classe dirigente, un ampliamento delle decisioni affidate alla partecipazione democratica, e dunque sottratte all’impero degli automatismi concepiti dall’ortodossia neoliberale.
Si badi però che il sovranismo democratico non mira alla chiusura nazionalista. Al contrario è il presupposto per rilanciare una diversa forma di europeismo, incentrato sulla democrazia economica oltre che politica, in quanto tale strumento di emancipazione sociale e individuale.
La stessa costruzione europea, sorta nei Trenta gloriosi, è stata inizialmente concepita in modo tale da lasciare spazio a qualche forma di resistenza alle istanze del mercato: i Trattati menzionano la piena occupazione accanto al controllo dell’inflazione come finalità delle politiche economiche, che dunque avrebbero potuto alimentare il compromesso keynesiano. Proprio per rovesciarlo si sono definite politiche economiche ossessionate dalla stabilità dei prezzi, per poi imporre politiche fiscali e di bilancio incentrate sul controllo del deficit e del debito. Il recupero della sovranità popolare ben potrebbe consentire di riavvolgere il nastro di questa storia e alimentare un “patriottismo costituzionale”^[27]: potrebbe riportare in auge politiche nazionali di piena occupazione da porre alla base di una diversa costruzione europea, entro cui sviluppare politiche aperte al sostegno della domanda e dunque alla redistribuzione della ricchezza dall’alto verso il basso.

Detto questo, riflettere sul sovranismo democratico è indispensabile a prescindere dai sentimenti suscitati dal ritorno dei confini: i processi di rinazionalizzazione sono inevitabili in quanto reazione alla pervasività del mercato autoregolato. Non riconoscerlo nel nome di un europeismo ideologico e scollato dalla realtà non eviterà l’involuzione e infine il crollo dell’Europa unita, ma semplicemente, quando questo avverrà, consentirà al sovranismo identitario di affermarsi incontrastato.

(l'articolo anticipa e sintetizza i temi del volume di Alessandro Somma "Sovranismi. Stato popolo e conflitto sociale" in uscita per DeriveApprodi)

NOTE

[1] K. Polanyi, La grande trasformazione (1944), Torino, 1974.

[2] F. von Hayek, The Economic Conditions of Interstate Federalism, in 5 New Commonwealth Quarterly, 1939, p. 131 ss.

[3] AC 13 luglio 1949, 10292 ss.

[4] Così Caludio Petruccioli, in AC 28 ottobre 1992, 5251 ss.

[5] A. D’Attorre, Sovranità non è una parola maledetta (14 giugno 2018), https://www.italianieuropei.it/it/italianieuropei-3-2018/item/4049-sovranità-non-è-una-parola-maledetta.html.

[6] S. Cesaratto, Polanyi moment (22 settembre 2017), http://sollevazione.blogspot.com/2016/09/polany-moment-quale-strategia-di.html.

[7] V. Crisafulli, La sovranità popolare nella Costituzione italiana (1954), in Id., Stato, Popolo, Governo, Milano, 1985, p. 91 ss.

[8] G. Amato, I fatti di luglio, il diritto alla resistenza e l’incriminazione dello sciopero politico, in Democrazia e diritto, 1961, p. 124 ss.

[9] L. Carlassare, La sovranità del popolo nel pluralismo della democrazia liberale, in Id. (a cura di), La sovranità popolare nel pensiero di Esposito, Crisafulli, Paladin, Padova, 2004, p. 7.

[10] T.E. Frosini, Sovranità popolare e costituzionalismo, Milano, 1997, p. 214.

[11] E. Cheli, Intorno ai fondamenti dello Stato costituzionale, in Quaderni costituzionali, 2006, p. 263.

[12] G. Zagrebelsky, Il diritto mite, Torino, 1992, p. 48.

[13] G. Bascheri, L. Bianchi d’Espinosa e C. Giannattasio, La Costituzione italiana, Firenze, 1949, p. 41.

[14] H. Morgenthau, Closing Address to the Conference, in International Monetary Fund and International Bank for Reconstruction and Development, Washington, 1944, p. iv.

[15] J.M. Keynes, National Self-Sufficiency, in 22 Yale Review, 1933, p. 755 ss.

[16] V. Giacché, Costituzione italiana contro Trattati europei, Reggio Emilia, 2015.

[17] G. Carli, Cinquant’anni di vita italiana (1993), Roma e Bari, 1996, p. 432 ss.

[18] G. Itzcovich, Teorie e ideologie del diritto comunitario, Torino, 2006, p. 422.

[19] A. Guazzarotti, Sovranità e integrazione europea, in Rivista AIC, 2017, 3, p. 7.

[20] Ad es. L. Ferrajoli, La sovranità nel mondo moderno, Roma e Bari, 1997, p. 39 ss.
[21] G. Preterossi, Residui, persistenze, illusioni: il fallimento politico del globalismo, in Scienza e politica, 2017, p. 106.
[22] W. Streeck, Tempo guadagnato (2012), Milano, 2013, p. 133.

[23] Cfr. A. Somma, Maastricht, l’Europa della moneta e la cultura ordoliberale, in A. Barba et al., Rottamare Maastricht, Roma, 2016, p. 70 ss.

[24] S. Cesaratto, Chi non rispetta le regole?, Reggio Emilia, 2018.
[25] C. Formenti, Quelle sinistre che odiano il popolo (29 gennaio 2018), http://temi.repubblica.it/micromega-online/quelle-sinistre-che-odiano-il-popolo-contro-lideologia-del-politicamente-corretto.
[26] C. Galli, Sulla sinistra rossobruna (29 giugno 2018), https://ragionipolitiche.wordpress.com/2018/06/29/sulla-sinistra-rossobruna.

[27] S. Fassina, La bussola del patriottismo costituzionale per ricostruire la sinistra, in Id. (a cura di), Controvento, Reggio Emilia, 2017, p. 1 ss.

(1 ottobre 2018)

 

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Le doppie morali della crisi europea

da economiaepolitica.it

Sergio Cesaratto ha scritto un bel libro, Chi non rispetta le regole? (Cesaratto 2018), con l’obiettivo di smontare sistematicamente una particolare lettura della crisi dell’Euro, che assolve completamente la classe dirigente politica ed economica tedesca, e scarica per intero la responsabilità sui paesi della periferia europea. È una lettura moraleggiante, diffusa non solo in Germania, ma anche in ambienti italiani di orientamento liberista. Non è affatto un’invenzione dell’autore. Al contrario, personalmente ho ascoltato diverse volte questo tipo di narrazione quando, nell’autunno del 2013, condussi con Klaus Armingeon una serie di interviste volte a capire in quale maniera funzionari publici, politici e sindacalisti tedeschi interpretassero la crisi dell’Euro e le risposte da dare ad essa (Armingeon e Baccaro 2015).

La lettura “tedesca” della crisi

Esagerando un po’ (ma lasciando inalterata la sostanza), la lettura della crisi che emerse da quei colloqui in Germania si può riassumere nella maniera seguente: a dire degli intervistati, la situazione dei paesi della periferia europea era per molti versi simile a quella della Germania nei primi anni 2000. Anche l’economia tedesca languiva in quel periodo in una crisi profonda. Diversamente però dai paesi del Sud, la Germania scelse di mantenere in ordine i suoi conti pubblici e di introdurre riforme importanti del mercato del lavoro e della protezione sociale (le riforme Hartz). Sindacati e imprese contribuirono alla ripresa economica accordandosi per flessibilizzare il sistema di contrattazione collettiva, in precedenza eccessivamente rigido, e in questo modo consentirono alle imprese, attraverso la moderazione salariale, di riguadagnare la competitività internazionale persa negli anni immediatamente successivi alla riunificazione. Fu un governo di centro-sinistra, il governo Schroeder, ad introdurre le riforme, e ad esse pagò un prezzo politico molto alto: non fu rieletto, ma si dimostrò capace di anteporre gli interessi del paese agli interessi di parte. Grazie alle riforme fatte, la Germania tornò a crescere in capo a pochi anni.

La storia di solito si concludeva con considerazioni su quel che avrebbero dovuto fare i paesi della periferia europea. Come la Germania dieci anni prima, anche per questi l’unica soluzione era imboccarsi le maniche e fare le riforme strutturali troppo a lungo rimandate. La loro spesa pubblica era fuori controllo, i mercati del lavoro eccessivamente rigidi, i sistemi pensionistici troppo generosi, e in più avevano sprecato l’opportunità dei bassi tassi di interesse forniti dall’Euro nei primi anni 2000. Erano responsabili delle proprie sfortune. Pretendere che i loro debiti fossero ripagati da altri paesi era un abuso. Chiedere alla Germania di rinunciare alla propria competitività duramente riconquistata era come chiedere al Barcellona di giocare senza Messi per fare un favore agli avversari (Weidmann 2012).

Questa ricostruzione veniva fornita, con poche variazioni, da personaggi di diversa estrazione: funzionari del ministero delle Finanze e politici di CDU e SPD. Gli unici ad avere una lettura differente della situazione erano i sindacalisti di Ver.Di., il sindacato dei servizi, che mettevano l’accento sulla necessità per la Germania di espandere la domanda interna, ma la loro posizione appariva del tutto isolata, ed incapace di incidere sulle scelte politiche.

È esattamente contro questo tipo di narrazione che il libro di Cesaratto si rivolge, ricordando come un’unione monetaria, l’Euro come il gold standard, si regga su “regole del gioco” implicite. Il sistema è sostenibile solo se ci sono meccanismi e strumenti che consentano l’aggiustamento simmetrico in caso di squilibri della bilancia di parte corrente. In particolare, un paese in surplus dovrebbe consentire ai suoi prezzi interni di crescere più rapidamente dei prezzi dei paesi in deficit in modo da riequilibrare il tasso di cambio reale (che è dato dal rapporto tra i prezzi interni ed esteri) e attraverso questo l’equilibrio di parte corrente. Tali meccanismi non sono però automatici, ma dipendono da decisioni politiche. Se, come nel caso della Germania, il paese in surplus ha un’economia “tirata dalle esportazioni”, il non aggiustamento gli permette di trarre beneficio dalla situazione, almeno per un po’. Dunque una prima conclusione di Cesaratto è che il paese che ha violato le regole (implicite) di funzionamento dell’unione monetaria è la Germania, e lo ha fatto perseguendo scientemente il suo interesse nazionale.

La crisi dell’Eurozona come crisi di bilancia dei pagamenti

Nel dibattito di economia eterodossa, Cesaratto è associato alla tesi che equipara la crisi dell’Euro ad una crisi di bilancia dei pagamenti (Cesaratto 2015). In sintesi, secondo questa tesi l’Eurozona è assimilabile ad un sistema di cambi fissi. È noto che i sistemi di cambi fissi sono soggetti ad un particolare tipo di crisi (verificatasi finora soprattutto nei paesi in via di sviluppo), nota come “arresto improvviso” (Frenkel e Rapetti 2009). Anche la crisi del 2010-2011 ha per Cesaratto le caratteristiche di un arresto improvviso, sia pure sui generis.

Negli anni precedenti alla crisi, i mercati finanziari si erano convinti che il rischio paese fosse scomparso e che il debito pubblico di tutti i paesi dell’Eurozona, compresi quelli periferici, fosse di fatto garantito in solido da tutti i paesi membri. Questa percezione aveva comportato una convergenza dei tassi di interesse nominali a partire dalla metà degli anni ’90. Permanevano tuttavia tassi di inflazione differenti a livello nazionale e questo creava disparità dei tassi di interesse reale, che erano più alti nei paesi a bassa inflazione, in primis la Germania, e più bassi nei paesi ad alta inflazione, quelli della periferia meridionale più l’Irlanda.

Queste differenze nei tassi di interesse reali, note come “effetto Walters” (Walters 1988), rallentavano la domanda nei paesi core e la facevano aumentare nei paesi della periferia, soprattutto nel settore delle costruzioni, tradizionalmente sensibile al tasso di interesse reale, stimolando la concessione di credito da parte del settore bancario e l’indebitamento, in primis privato. Per un certo periodo sembrò che gli squilibri fossero espressione di un processo benefico di convergenza (Blanchard e Giavazzi 2002), che incoraggiava gli investimenti nei paesi della periferia riducendo le disparità di sviluppo. Solo successivamente divenne chiaro che gli investimenti erano in settori a bassa produttività e non generavano convergenza.

Fino all’esplodere della crisi, le banche periferiche prendevano a prestito riserve da quelle dei paesi core, le quali erano ben liete di riciclare le loro riserve in eccesso a tassi un po’ più elevati di quello sui depositi presso la banca centrale (Cesaratto 2016). Dopo il fallimento di Lehmann Brothers, tuttavia, e soprattutto dopo la crisi greca, i flussi interbancari dal centro alla periferia si interruppero bruscamente.

Occorre sottolineare che nel caso dell’Euro, a differenza di un sistema di cambi fissi, non c’è un problema di esaurimento delle riserve valutarie da parte dei paesi sotto attacco, grazie alla presenza di un meccanismo di pagamenti interbancari, il Target 2, che consente ai paesi membri di finanziare il deficit estero (e le fughe di capitali) in maniera potenzialmente illimitata anche quando i flussi transfrontalieri di capitale si bloccano, sostituendo ai prestiti interbancari i prestiti del sistema delle banche centrali. Dunque la conseguenza più immediata dell’arresto improvviso è stata un accumulo di crediti Target 2 da parte della Bundesbank, e un corrispondente accumulo di debiti da parte delle banche centrali dei paesi periferici (Sinn 2014). In assenza del sistema Target 2, le misure di austerità necessarie a far fronte all’arresto improvviso sarebbero state probabilmente assai più gravose.

Gli effetti immediati dell’arresto improvviso di flussi di capitale si manifestarono non nel sistema bancario, ma nel mercato dei titoli pubblici. Preoccupati dall’aggravarsi delle finanze pubbliche di alcuni paesi, appesantite dalla crisi e dagli interventi pubblici per “mettere in salvo” i sistemi bancari (per esempio in Irlanda), i mercati finanziari cominciarono a nutrire dubbi sulla capacità di alcuni governi di ripagare i loro debiti, e dunque domandarono tassi di interesse sempre più elevati per compensare l’aumentato rischio. L’aumento dei tassi di interesse aggravava, invece di alleggerire, il rischio di fallimento. Ad un certo punto alcuni paesi della periferia divennero incapaci di rifinanziare le proprie emissioni di titoli pubblici anche a tassi molto elevati, e dunque furono costretti ad invocare l’intervento della “trojka” proprio come in simili circostanze i paesi in via di sviluppo invocano l’intervento del Fondo Monetario Internazionale. Ed infatti tra i programmi di austerità richiesti dal FMI ai paesi in via di sviluppo e quelli richiesti dalla trojka non c’è grande differenza: entrambi comportano l’aggiustamento fiscale attraverso il taglio della spesa piuttosto l’aumento delle imposte, e la liberalizzazione dei mercati dei prodotti e soprattutto del lavoro.

Insomma, i tratti caratteristici di un arresto improvviso, argomenta Cesaratto, sono chiaramente identificabili anche nella crisi dell’Eurozona: afflusso di capitali esteri (in questo caso per rifinanziare l’espansione di credito bancario nei paesi periferici), improvvisa crisi di fiducia, arresto e fuga di capitali, intervento delle istituzioni monetarie internazionali con annesse condizionalità, e programma di aggiustamento strutturale (ovvero austerità). Per quanto la crisi si sia manifestata nel mercato dei debiti pubblici – un mercato in cui il rischio non è “coperto” dalla BCE, che può fornire riserve in maniera potenzialmente illimitata alle banche, ma non può, a norma di trattati europei, acquistare titoli dai governi – è stata per Cesaratto in primis una crisi di debito privato: alcune parti hanno prestato eccessivamente e in maniera poco prudente, ed altre parti, corrispondentemente, hanno preso in prestito eccessivamente e in maniera poco prudente. Guardare alla situazione, come fa la Germania, solo dal lato del creditore è forse comprensibile, ma del tutto parziale. Le parti in causa sono due e hanno responsabilità simmetriche: il debitore si impegna a ripagare il debito, il creditore concede il credito dopo aver adeguatamente vagliato la solvibilità della controparte.

Cesaratto sottolinea come le regole di governance previste dai trattati europei erano e sono completamente inadeguate a scongiurare il tipo di crisi descritta nel paragrafo precedente, in quanto sostanzialmente disinteressate alle dinamiche del settore privato e interamente finalizzate a limitare la discrezionalità fiscale dei governi. Tali regole presuppongono, in linea con l’economia neoclassica, che il settore privato sia efficiente, e in particolare che il settore finanziario sia in grado di prezzare adeguatamente il rischio, cosa per lo meno discutibile dopo l’ultima crisi. I trattati si preoccupano dunque del problema di “azzardo morale”, ovvero di impedire che il settore pubblico si indebiti più del dovuto sfruttando l’aumentata credibilità derivante dal far parte di un’unione monetaria. Per questo motivo furono introdotti nel Trattato di Maastricht vincoli di deficit e debito pubblico attraverso il Patto di Stabilità e Crescita. Tuttavia, nulla fu previsto per limitare l’indebitamento privato, né per impedire politiche di svalutazione competitiva (reale) all’interno dell’Eurozona.

Il “mercantilismo” tedesco

Per quanto il libro di Cesaratto non prenda posizione esplicita nella disputa accademica sull’importanza delle politiche di contenimento del costo unitario del lavoro in Germania, limitandosi a sintetizzare le varie posizioni (pp. 45-47), si tratta di un tema importante per la tesi centrale del libro, che colei che ha davvero violato le regole (implicite) di un’unione monetaria è stata la Germania.

La disputa, una sorta di “fuoco amico” tra autori che condividono un approccio eterodosso all’economia, ha opposto Flassbeck e Lapavitsas da un lato (2015) e Storm e Naastepad dall’altro (2015). Per Flassbeck e Lapavitsas la causa prima della crisi è da cercarsi nella pluriennale moderazione salariale tedesca, sia nominale (contenimento dei costi unitari del lavoro) che reale (aumenti salariali reali inferiori alla crescita della produttività del lavoro), effetto dell’offensiva padronale per la riduzione dei costi e delle strategie cooperative di sindacati e (soprattutto) consigli di fabbrica delle grandi aziende tedesche, preoccupati oltre ogni cosa di garantire i posti di lavoro dei propri affiliati, e dunque disposti a fare contrattazione concessiva (Baccaro e Benassi 2017). Con l’Euro, e con la conseguente impossibilità di compensare le differenze tra i tassi nazionali di inflazione attraverso l’aggiustamento del cambio nominale, la moderazione salariale ha prodotto una svalutazione del tasso di cambio reale tedesco a svantaggio degli altri paesi dell’Eurozona, ed è dunque di importanza fondamentale, secondo Flassbeck e Lapavitsas (2015), per spiegare l’accumularsi di squilibri delle partite correnti.

Storm e Naastepad ritengono invece che la moderazione salariale e la compressione dei costi unitari del lavoro abbiano un’importanza marginale nello spiegare i surplus di parte corrente tedeschi, dato che, a loro dire, il sistema produttivo tedesco non compete sui costi, ma su livelli qualitativi superiori (resi possibili dalla presenza di istituzioni non liberali nelle relazioni industriali e nella formazione professionale), ed attribuiscono un ruolo più importante ai flussi di capitale dal centro alla periferia dell’Eurozona, che avrebbero causato la perdita di competitività di quest’ultima. Se un effetto della moderazione salariale c’è stato, argomentano Storm & Naastepad, si è fatto sentire più sulla riduzione delle importazioni tedesche che sullo stimolo alle esportazioni. Insomma, mentre per Flassbeck e Lapavitsas la catena causale procede dal mercato del lavoro (moderazione salariale) alle differenze di competitività, per Storm parte dichiaratamente dalla finanza, mentre il mercato del lavoro ha un ruolo secondario e derivato (le perdite di competitività sono conseguenze delle bolle immobiliari).

Cesaratto, come detto, non si schiera esplicitamente, ma un intero capitolo del libro è dedicato al “mercantilismo” tedesco, il che lascia pensare che simpatizzi per la versione di Flassbeck e Lapavitsas. Allo stesso tempo, ci si deve chiedere fino a che punto questa versione (che come detto mette fortemente l’accento sul mercato del lavoro come origine della catena causale) sia conciliabile con la sua tesi che la crisi dell’Euro è crisi di bilancia dei pagamenti, tesi che mette al centro dell’azione i movimenti di capitale e la finanza. In ogni caso, il libro discute i numerosi vantaggi che l’Euro ha fornito alla Germania, ricordando ad esempio che il famoso “salvataggio” della Grecia del 2010 fu in realtà un salvataggio delle banche francesi e tedesche (ancor più francesi che tedesche in verità), fortemente esposte rispetto al sistema bancario greco: se la Grecia avesse fatto default, queste banche avrebbero subito perdite che ne avrebbero compromesso la stabilità finanziaria, costringendo i governi di riferimento a rifinanziarle. Attraverso il salvataggio della Grecia, pagato in maniera proporzionale dai altri partner europei, Parigi e Berlino hanno mutualizzato i costi del loro bail-out. Cesaratto ricorda anche come la Germania abbia beneficiato dalla flight to security seguita alla crisi dei debiti sovrani, ovvero della fuga di capitali dai paesi della periferia verso il centro, che ha condotto ad un ulteriore abbassamento dei tassi di interesse in Germania.

Le proposte di riforma inadeguate

Le riforme di cui la zona Euro avrebbe bisogno dovrebbero consistere nell’introduzione di regole che rendano simmetrici i costi dell’aggiustamento tra paesi, permettendo di restaurare “le regole del gioco”. Un esempio che Cesaratto non discute, ma che andrebbe in questa direzione, riguarda il sistema di contrattazione collettiva, che dovrebbe essere coordinato tra i vari paesi in maniera da assicurare che i tassi di crescita del salario nominale corrispondano in media all’obiettivo di inflazione della BCE più la crescita media della produttività nazionale, in modo da rendere impossibili le svalutazioni competitive (del cambio reale) che hanno caratterizzato i primi anni dell’Euro. Tuttavia, queste e altre regole di bilanciamento incontrerebbero difficoltà e resistenze politiche probabilmente insormontabili, oltre che difficoltà di coordinamento tra attori nazionali (sono i sindacati tedeschi della manifattura disposti a rinunciare alla competitività di costo delle loro imprese?).

Una soluzione che viene di frequente avanzata, e sdegnosamente rifiutata dall’opinione pubblica tedesca, consiste nell’introduzione di trasferimenti fiscali dai paesi in surplus a quelli in deficit. Trasferimenti di questo tipo sono già politicamente difficili da sostenere in paesi in cui vi è comunanza di storia, cultura e tradizioni (si pensi a quanto spinosa sia la questione dei trasferimenti tra Nord e Sud in Italia, o tra Ovest e Est in Germania), figurarsi nell’Unione europea, ove tali condizioni non esistono. In ogni caso, i trasferimenti non risolvono il problema degli squilibri di competitività tra paesi, ma semmai li compensano a posteriori, condannando i paesi della periferia ad un poco dignitoso futuro di dipendenza dalla solidarietà altrui.

Cesaratto sottolinea inoltre l’assoluta inadeguatezza delle proposte di riforma dell’Eurozona al momento in discussione. Lungi dal muovere verso una più equa ripartizione dei costi di aggiustamento, esse mirano a restaurare l’ortodossia monetaria violata, agli occhi dell’élite tedesca, dalla politica monetaria non-convenzionale della BCE di Draghi, e a far applicare le regole di rigore fiscale troppo spesso violate, a dire della Germania, dai paesi del Sud. Spiccano in questo senso il breve documento (detto “non-paper”) fatto circolare da Schaeuble prima di lasciare il Ministero delle Finanze, che chiede una più rigorosa applicazione delle regole fiscali (compreso il Fiscal Compact) da affidarsi ad un organismo tecnico, un fondo monetario europeo, che possa imporre la disciplina a governi recalcitranti, sostituendosi alla Commissione Europea, un organismo ritenuto eccessivamente comprensivo nei riguardi dei governi inadempienti. Contemporaneamente il non-paper rifiuta l’assicurazione comune dei depositi bancari e l’introduzione di Eurobonds, ovvero ogni forma di ulteriore mutualizzazione dei rischi tra paesi europei. Chiede inoltre che ogni intervento di “salvataggio” degli stati sia condizionato ad interventi di ristrutturazione del debito, con perdite per i detentori di titoli. Se tali proposte fossero applicate, fa notare Cesaratto, i tassi di interesse sui titoli italiani aumenterebbero a causa dell’aumentato rischio, mettendo a rischio la sostenibilità del debito pubblico e accelerando, invece di prevenire, una nuova crisi di fiducia.

Anche le recenti proposte francesi, nonostante la gran fanfara con cui sono state accolte, non affrontano la sostanza dei problemi dell’Eurozona e rischiano di peggiorare la situazione. Cesaratto si sofferma sul contributo di 16 economisti francesi e tedeschi (Bénassy-Quéré e et al. 2018), che si propone come una mediazione tra esigenze diverse, e lo considera troppo vicino al non-paper tedesco per rappresentare una soluzione durevole. In particolare, le proposte degli economisti franco-tedeschi incorporano la richiesta tedesca che interventi di sostegno da parte del fondo salva-stati siano subordinati alla ristrutturazione del debito.

Che fare?

Le raccomandazioni di policy che derivano dall’analisi sono sorprendentemente moderate, considerate le prese di posizione precedenti dell’autore (per es. Cesaratto 2016). Non si consiglia di uscire dall’Euro; anzi, se ne mettono in evidenza le incognite e i rischi difficilmente quantificabili data la mancanza di precedenti (pp. 98-105). Quel che l’Italia dovrebbe fare, nell’opinione di Cesaratto, è esigere la non-applicazione delle regole fiscali, in particolare del Fiscal Compact. Invece di impegnarsi a tagliare il debito attraverso attivi di bilancio primario anno dopo anno, cosa che ha effetti recessivi, il governo italiano dovrebbe impegnarsi a stabilizzare il debito, ma non a ridurlo. Con questa proposta, si scommette sul fatto che un aumento del deficit pubblico faccia ripartire la domanda aggregata, e generi un tasso di crescita sufficientemente superiore al tasso di interesse medio pagato sullo stock di debito da stabilizzare il debito pur in presenza di un deficit primario. Questa politica, però, richiede la collaborazione della BCE che deve impegnarsi non solo a mantenere basso il tasso di interesse di riferimento, ma anche a proteggere i titoli del debito pubblico italiano da improvvise crisi di sfiducia dei mercati finanziari, continuando ad acquistarli (o dichiarando di essere disposta a farlo whatever it takes).

C’è molto con cui concordare in questo libro. Personalmente condivido che fosse necessario opporre alla narrazione “tedesca” della crisi una narrazione alternativa e opposta che la bilanciasse. Occorre tuttavia ricordare che non c’è stato nessun raggiro teutonico: le regole che sono state applicate sono quelle inserite nei Trattati europei, che l’Italia ha volontariamente sottoscritto e spesso incoraggiato. Concordo anche sull’analisi della natura della crisi, anche se avrei voluto un po’ più di chiarezza sulla catena causale: la crisi ha origine dalla moderazione salariale tedesca? O dalla creazione di credito bancario nei paesi periferici, conseguenza di tassi di interesse reali troppo bassi (nella periferia)? O le due cose sono inscindibili? È importante rispondere a queste domande, dato che le implicazioni di policy sono differenti. Sono inoltre d’accordo che l’Italia dovrebbe prendere le distanze dalle proposte dell’Eurozona formulate recentemente dai tecnocrati franco-tedeschi.

Quel che mi lascia un po’ insoddisfatto è invece la parte di political economy: non vedo perché i partner europei dovrebbero accettare che l’Italia metta da parte gli impegni già presi sul deficit e sulla riduzione del debito (attraverso il Fiscal Compact), per impegnarsi solo a stabilizzare il debito. Inoltre, quanto è realistico pensare che la BCE sia disposta a intervenire in difesa dei titoli di debito pubblico italiano, soprattutto ora che il mandato di Draghi è in scadenza?

In breve, il programma di Cesaratto, per quanto ragionevole, non mi sembra politicamente realizzabile nelle condizioni attuali. Cesaratto ha ragione che per superare la crisi è necessario che la Germania cambi la direzione della sua politica economica, rilanciando la sua domanda interna, e permettendo agli altri di fare altrettanto. Tuttavia, questo non accadrà perché qualche economista riesce a convincere les elites politico-economiche tedesche che le loro analisi sono sbagliate, ma perché cambiano i rapporti di forza. Concretamente questo significa due cose: primo, un pesce grosso (ovvero di importanza sistemica, come l’Italia) decide che è disposto ad uscire dall’Euro se le cose non cambiano. Questo però è un chicken game molto pericoloso, in cui ci si può fare molto male. Secondo, un pesce grossissimo, come gli Stati Uniti di Trump, costringe la Germania a ribilanciare il proprio modello di crescita minacciando il ritorno al protezionismo. Credo che la seconda minaccia sia più credibile della prima.

*Max Planck Institute for the Study of Societies

Referenze bibliografiche

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Orban, Europa allo Specchio

(da Il Simplicissimus)

Scusate se oso farmi delle domande, circostanza che viola una delle leggi fondamentali della contemporaneità, ma questa faccenda del j’accuse di Bruxelles contro l’Ungheria puzza da qualsiasi parte la si rigiri, nonostante le certezze dei sempre indignati per partito preso. Lo posso fare perché questo blog ha denunciato già nel 2013, attraverso la penna di una intellettuale ungherese cosa stava accadendo a Budapest: Ungheria, prove tecniche di fascismo. Ma lo posso anche fare sulla base delle antinomie e delle contraddizioni che emergono da questa vicenda: come è possibile che a Bruxelles si condanni il regime di Orban per le limitazioni alla libertà di espressione quando quasi contemporaneamente si è approva una legge bavaglio nascondendola dietro il pretesto di arginare le major della rete? E’ certamente legittimo lamentarsi del fatto che l’Ufficio nazionale della magistratura sia stato messo sotto l’influenza politica diretta del governo, ma la dipendenza dei pubblici ministeri dal potere politico è qualcosa di diffuso in tutto il continente, salvo – per fortuna – che in Italia. Quanto agli attacchi del regime a questo o a quel magistrato ricordiamoci il ventennio berlusconiano, ma anche le polemiche in Francia sull’affaire Sarkozy. E per ciò che concerne i muri che vengono opposti alle politiche immigratorie imposte dalla Ue secondo criteri a dir poco grotteschi, esse sono ufficialmente condivise anche da altri Paesi come l’Austria e la Polonia, senza parlare del fatto che Bruxelles ha dato sei miliardi alla Turchia perché facesse da muro per i migranti.
La cosa ancor meno convincente è che tutto questo non è di ieri: la nuova costituzione che permette le cose deprecate dall’Ue è in vigore dal 2013, senza che la cosa abbia mai preoccupato più di tanto i maestrini di Bruxelles. Questi hanno cominciato a preoccuparsi quando la Banca di Ungheria è tornata sotto il controllo dello Stato e l’Fmi è stato tacitato con il pagamento anticipato del debito, tutte cose possibili grazie al fatto che l’Ungheria dispone ancora del Fiorino e non è facilmente ricattabile come la Grecia e l’Italia. Ma si è passati all’azione quando Orban ha cominciato ad attaccare direttamente Soros e la sua Central European University che rappresenta il cuore del progetto neo liberista globale: l’inatteso plebiscito ricevuto da Orban in aprile dagli elettori, ha convinto il magnate a spostare anche la sua famigerata Open Society da Bruxelles a Berlino.
Ora facciamo un apparente salto logico di qualche giorno e vediamo cosa ha detto Orban nel suo discorso a Strasburgo tenutosi prima della votazione: ha parlato di “schiaffo in faccia all’Ungheria” che “ha preso le armi contro il più grande esercito del mondo, l’esercito sovietico, e ha versato il suo sangue per la libertà”. Certo un modo un po’ strano per sottolineare l’alleanza di ferro con la Germania di Hitler, ma viste le vicende ucraine nelle quali il distacco dalla Russia viene giustificato dagli occidentali (e Soros c’entra parecchio anche in questo) con lo stesso argomento, il leader ungherese ha pensato che in qualche modo tali parole arrivassero al cuore di tenebra a quella sub cultura dell’Unione, mai esplicitata, ma in qualche modo operante al fondo di tante vicende. La testa neoliberista ci mette un attimo, come si è visto in Grecia, a galleggiare su un’anima grifagna e tirannica che si nasconde dietro un falso umanitarismo di comodo.
Del resto Viktor Orban nasce come personaggio interamente immerso in quel mondo: Il leader ungherese infatti è tutt’altro che un autoctono sarmatico, dal punto di vista culturale intendo, ma è una scheggia impazzita prodotta dal liberismo rampante degli anni ’90, l’ambiente con il quale ha tutt’ora fortissimi legami. Nell’1989, grazie a una borsa di studio della fondazione Soros, va a prendersi un master ad Oxford e l’anno dopo viene magicamente eletto nel Parlamento di Budapest; nel ’92 diviene leader di Fidesz, il partito conservatore che è tutt’oggi la prima forza politica del Paese; nel ’98 ascende per la prima volta al governo e in piena vicenda balcanica fa entrare l’Ungheria nella Nato; nel 2001 viene convocato da Bush e accetta di partecipare alla guerra infinita in Afganistan, in maniera così entusiasta da essere premiato da due organizzazioni parallele della Nato, la New Atlantic initiative e l’American enterprise institute. In seguito perde due elezioni consecutive vinte dai socialisti e torna al potere nel 2010. Qui inizia una seconda vita segnata dal rifiuto di entrare nell’euro, dalle rinazionalizzazioni (in particolare quella della banca centrale) e l’instaurazione di un regime autoritario con una legge elettorale liberticida e la Costituzione del 2013 che addirittura occhieggia alla monarchia e fa riferimento esplicito a vaste rivendicazioni territoriali.
Ora si dirà che questa frattura rispetto alle linee liberiste di Bruxelles e dell’Fmi gli dovrebbe aver alienato gli ambienti atlantisti e globalisti, anche se le previsioni di disastro economico preannunciate dai soloni economici non solo non si sono realizzate, ma l’Ungheria è uno dei Paesi del continente in cui c’è stata una crescita effettiva e non solo statistica. Però non è così: l’autoritarismo piace istintivamente alle elites economico – finanziarie e ai loro strumenti mediatici e militari: in realtà esse si sentono minacciate proprio dalla democrazia al punto che non perdono occasione di umiliarla, ridurla, disfarla nella noncuranza, salvo esportarne lo scalpo spolpato come feticcio da utilizzare nelle guerre del caos. Solo quando questo autoritarismo esce dai binari stabiliti e funzionali all’egemonia, si sottrae alle logiche globaliste o alle strategie messe a punto nei pensatoi dei ricchi, solo quando si traduce, insomma, in eresia, allora comincia il j’accuse.

Nel caso specifico Orban ha ecceduto in autonomia e sovranismo ed è per questo che la Costituzione in vigore da 5 anni e preparata, discussa, osteggiata nel totale silenzio, dai democratici ungheresi da 6, viene sanzionata solo ora come contraria ai principi europei, perché nel frattempo si è consumata una frattura ben più grave: il ritorno a logiche di cittadinanza che sia pure malamente interpretate, sono del tutto incompatibili con le visioni di una società diseguale e unicamente basata sul profitto. La società neoliberista insomma dove lo stato è solo un secondino dei poteri forti, dove non esiste una dimensione collettiva vera e propria, ma solo pulsioni individuali, attorno alle quali si addensa ciò che rimane dei diritti. Orban in fondo non è altro che l’immagine dell’ Europa oligarchica vista in uno specchio infranto, con destra e sinistra variamente invertite, dimensioni alterate, ma dove tratti e tendenze sono perfettamente riconoscibili.