Bagnai: perchè l'eurogruppo sta governando l'Europa?

La farraginosa complicazione del diritto europeo fa sì che ben pochi tra i comuni cittadini siano consapevoli di quali siano le modalità di governo della UE, un’organizzazione che sta diventando sempre più  determinante per le nostre vite.  In questo quadro oscuro, può accadere che organismi informali prendano delle decisioni per le quali non hanno alcun potere e al di fuori di ogni certezza del diritto…e nessuno se ne accorga!  Sul suo blog Goofynomics, il prof. Alberto Bagnai analizza storia e origini dell’Eurogruppo,   quest’organo stravagante che paradossalmente (e non per caso) ha in mano la gestione della crisi dell’euro. Una lettura indispensabile. 

di Alberto Bagnai da vocidallestero

Supponiamo che gli assessori alla finanza dei comuni di Manchester, Glasgow, Nottingham e Oxford si incontrino per caso in spiaggia a Bristol (Regno Unito). Decidono di prendere una birra insieme e durante questo incontro informale prendono un’altra, meno irrilevante, decisione: aumentare la vostra pressione fiscale. Sì, voglio dire proprio la vostra, anche se vivete a Londra, o Smarden, o Edimburgo, o dovunque nel Regno Unito …

Quali sarebbero le vostre reazioni il prossimo anno, una volta giunto il giorno felice di pagare le tasse? Suppongo che sareste contrariati. Ma, soprattutto, probabilmente vi porreste una  ovvia  domanda : “Chi o cosa mai al mondo ha dato a questa gente il diritto di aumentare la mia aliquota fiscale?”

La risposta è: nulla. Sono abbastanza sicuro che non c’è niente nella Costituzione inglese (o francese, o tedesca) che garantisce a una riunione informale di politici locali il diritto di aumentare le tasse a livello nazionale, o anche a livello locale. Una decisione del genere, se fosse applicata da una qualche autorità, provocherebbe subito una rivolta.

Eppure, questo è esattamente ciò che sta accadendo in Europa ora, senza che la gente vi si opponga, o addirittura senza che neanche se ne accorga.

Nel corso delle ultime settimane tutti hanno sentito parlare dell’Eurogruppo. La crisi greca è stata gestita per lo più da questo organismo: l’Eurogruppo ha preso la decisione, ha proposto o rifiutato pacchetti di “salvataggio”, ha concesso o negato dilazioni, e così via. Ma cos’è l’Eurogruppo?

Secondo il sito web del Consiglio Europeo, “l’Eurogruppo è un organo informale dove i ministri degli Stati membri dell’area dell’euro discutono di questioni relative alle loro responsabilità condivise legate all’euro” (il corsivo è mio). L’Eurogruppo è citato nei trattati, e dove? Ci sono delle regole che disciplinano le sue competenze, il suo funzionamento, e la definizione della sua agenda? E’ davvero necessario? Come è possibile che decisioni importanti come i piani di salvataggio di uno stato sovrano siano prese da un organismo informale, il cui compito è quello di discutere, non di decidere? Si tratta di una buona cosa?

Prima di rispondere a queste importanti domande, collochiamole in prospettiva.

Come spesso accade, la storia dell’Eurogruppo è una storia molto interessante: Lakoff probabilmente la chiamerebbe una metafora del modello di integrazione europea e dei suoi difetti.

La creazione dell’Eurogruppo è stata sostenuta dalla Francia nel 1997, quando fu introdotto il Patto di stabilità e di crescita. Le motivazioni francesi erano le solite: sbarazzarsi della tirannia tedesca (o di quella che i francesi percepivano come tale). Facciamo un piccolo passo indietro (reculer pour mieux sauter). Tutti sanno che l’euro è stato auspicato dalla Francia (e dall’Italia) nel presupposto puramente illusorio che, gestita da una banca “europea”, la moneta unica avrebbe messo fine all’egemonia della Bundesbank. Di fatto, la libera circolazione dei capitali ed  i cambi quasi fissi (ad esempio, la necessità di “difendere” le parità centrali del meccanismo di cambio – ERM) avevano privato i partecipanti al sistema monetario europeo – lo SME – delle loro politiche monetarie (nazionali). Proprio come risulta in qualsiasi manuale di base del modello Mundell-Fleming, i paesi dello SME sono stati costretti a seguire il tasso di interesse tedesco, al fine di evitare dirompenti movimenti di capitali, e volatilità eccessive dei loro tassi di cambio. In particolare, se la Germania aumentava i tassi di interesse, gli altri paesi erano costretti a seguirla anche se le condizioni delle loro economie avrebbero sconsigliato questa mossa, o i capitali si sarebbero spostati in Germania.

Spesso degli economisti dilettanti affermano che l’euro è disfunzionale perché implica una politica monetaria a “taglia unica”. Questa affermazione è estremamente ingenua. Come indicato sopra, la politica monetaria europea era a “taglia unica” ben prima dell’euro, a causa del mix ERM-più-mobilità-dei-capitali (come implica il modello Mundell-Fleming). E’ proprio per sbarazzarsi di un tale vincolo di politica economica che fu promossa l’adozione dell’euro. Il ragionamento francese (e italiano) era: “Ok, i mercati finanziari sono integrati, e per questo motivo non possiamo più gestire il nostro tasso di interesse ‘nazionale': d’ora in poi ci sarà solo una dinamica dei tassi di interesse europei (i livelli possono differire a causa dello spread, ma i movimenti saranno sincronizzati). Attualmente, la dinamica dei tassi di interesse è scelta dalla Bundesbank. Uniamo le nostre valute, e le decisioni sul tasso di interesse diventeranno collegiali. Sarà pur sempre un sistema disfunzionale, ma meno di quello attuale, in cui solo la Germania decide. Forse noi, i francesi, saremo in grado di indurre una certa moderazione nelle decisioni tedesche, e di ottenere una dinamica dei tassi di interesse più vicina agli interessi della nostra economia “.

Due cose erano sbagliate in questo approccio.

In primo luogo, i machiavellici politici francesi a quanto pare erano incapaci di immaginare l’ovvio: era davvero facile prevedere che qualsiasi organismo collegiale europeo sarebbe stato dominato da una maggioranza di membri della ex “area del marco tedesco”. Scusiamoli (i francesi, intendo): per avere lo “spirito Fiorentino” devi essere nato a Firenze (nel qual caso e’ difficile diventare un ministro francese: lo stesso Mazzarino era nato nelle montagne abruzzesi …) . Tuttavia, nel caso in cui tu sia un enarca (la versione francese di eunuco ottomano), dai uno sguardo alla risposta di Jens Weidman, qui:

Domanda: Oggi è ancora più difficile per la Bundesbank affermare la propria influenza in quanto è solo una delle 17 banche centrali dell’Eurosistema. Che impatto ha questo sul vostro lavoro?

Weidmann: Anche se quello che lei dice è corretto in termini di quote di diritto di voto, di certo non direi che siamo “solo” una delle 17 banche centrali. Siamo la banca centrale più grande e più importante dell’Eurosistema e abbiamo più voce in capitolo di molte altre banche centrali dell’Eurosistema. Questo significa che abbiamo un ruolo diverso. Siamo la banca centrale più attiva nel dibattito pubblico sul futuro dell’Unione monetaria. Ed è proprio così che alcuni dei miei colleghi si aspettano che sia. (il corsivo è … di Weidmann!)

In secondo luogo, il desiderio di tenere la moneta sotto il controllo politico francese (o di qualsiasi altro paese) è stato frustrato dal fatto che non vi era alcuna controparte politica credibile della BCE, ed è qui che l’Eurogruppo entra in scena.

Torniamo alle basi. La dipendenza è una relazione, e così anche l’indipendenza. Si dipende da qualcosa (o qualcuno), e si è indipendenti da qualcosa (o qualcuno). Era poco chiaro, e lo è ancora, da quale istituzione la BCE è o dovrebbe essere indipendente. La solita dialettica tra Tesoro e Banca Centrale non ha senso a livello europeo, proprio perché non vi è alcun Tesoro europeo (perché non c’è un governo europeo, un bilancio europeo, uno Stato europeo, un popolo europeo, una lingua europea , una politica europea, e così via – anche se c’è una storia europea che nessuno vuole imparare). La conclusione ovvia era che la BCE avrebbe operato in un vuoto politico assoluto, che è un qualcosa di molto diverso dall’indipendenza, ed è un qualcosa di molto preoccupante. Così preoccupante che, per timore che i cittadini europei se ne accorgessero, Dominique Strauss-Kahn propose la creazione dell’Eurogruppo, per il saggio motivo che “in assenza di un organo politico visibile e legittimo, la BCE potrebbe presto essere considerata dal pubblico come l’unica istituzione responsabile per la politica macroeconomica “(cit. in Majone, pag. 34). I tedeschi si opposero a questo progetto: come tutti noi sappiamo, erano molto restii ad affidare a qualsiasi organo politico la responsabilità di gestire la moneta (anche se indirettamente).

Come risultato, hanno ottenuto un Eurogruppo completamente evirato: un organo consultivo informale, senza alcuna competenza definita. Solo la metà dei desideri di DSK sono stati raggiunti: l’Eurogruppo era visibile. L’altra metà non è stato raggiunto: l’Eurogruppo non era legittimato (oltre che impotente). I trattati non lo hanno considerato né disciplinato. Non era chiaro quale fosse il suo potere (per esempio, non aveva il potere di sanzionare i paesi che violano le regole del PSC, per non dire di guidare la BCE), non era chiaro con quale maggioranza avrebbero dovuto essere prese le decisioni (e in effetti una votazione regolare si svolgeva solo nelle riunioni Ecofin), e così via.

Questa situazione è durata fino a quando è entrato in vigore il Trattato di Lisbona all’inizio del dicembre 2009 (dodici anni dopo)! Dalla riforma dei trattati, l’Eurogruppo non è ancora nemmeno menzionato tra le istituzioni europee (nel titolo III del Trattato sull’Unione europea). Tuttavia, il protocollo 14 del trattato gentilmente ci informa  che:

Articolo 1

I ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro si riuniscono a titolo informale. Tali riunioni hanno luogo, a seconda delle necessità, per discutere questioni attinenti alle responsabilità specifiche da essi condivise in materia di moneta unica. La Commissione partecipa alle riunioni. La Banca centrale europea è invitata a prendere parte a tali riunioni, preparate dai rappresentanti dei ministri responsabili delle finanze degli Stati membri la cui moneta è l’euro e dai rappresentanti della Commissione.
Articolo 2
I ministri degli Stati membri la cui moneta è l’euro eleggono un presidente per un periodo di due anni e mezzo, a maggioranza di tali Stati membri.

Non c’è alcuna informazione sulla definizione del programma, sui poteri, sulle procedure di voto, essenzialmente non c’è nulla a parte la menzione della natura informale degli incontri e del fatto che devono tenersi quando necessario (molto rassicurante considerata la lungimiranza dei nostri governi).

Incidentalmente (e si tenga in mente la mia valutazione negativa sulla “strategia” francese), dalla lettura dei Trattati si capisce che l’Eurogruppo è un organismo inutile. La sua rilevanza è tutt’al più transitoria (“in attesa che l’euro diventi la moneta di tutti gli Stati membri dell’Unione” specifica la premessa al Protocollo 14). Inoltre, nel 1998 lo stesso Parlamento Europeo ha riconosciuto che “tutte le decisioni sulla politica economica, la sorveglianza multilaterale, e il Patto di Stabilità e di Crescita verranno prese all’interno dell’Ecofin, in quanto unico organo costituzionale legittimo previsto dal Trattato e dotato dei necessari poteri”. Tuttavia, “in pratica il consiglio degli Euro-11 [cioè l’Eurogruppo] probabilmente prenderà le decisioni specifiche sull’integrazione economica per i vari paesi dell’eurozona”, e “data la maggioranza qualificata, l’Ecofin non avrà difficoltà ad avallare le loro decisioni”.
Questa situazione non è mutata sostanzialmente in seguito, quando l’Eurogruppo è stato legittimato a posteriori dal Trattato di Lisbona. L’articolo 136 del TFEU (nel Capitolo 4 “Disposizioni specifiche per gli stati membri la cui moneta è l’euro” del Titolo VIII “Politica economica e monetaria”) specifica che:

1. […] il Consiglio […] adotta misure specifiche per gli Stati Membri la cui moneta è l’euro:
(a) al fine di rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della loro disciplina fiscale;
(b) al fine di definire gli orientamenti di politica economica per tali paesi, mentre si assicura che questi provvedimenti siano compatibili con quelli adottati dall’Unione nel suo insieme, e mantenuti sotto sorveglianza.
2. Per le misure definite nel paragrafo 1, solo i membri del Consiglio che rappresenta gli Stati Membri la cui moneta è l’euro prendono parte al voto.
La maggioranza qualificata di tali membri viene definita in accordo con l’Articolo 238(3)(a).

(cioè il 55% dei membri del Consiglio che rappresenta gli Stati Membri partecipanti, e che rappresenti almeno il 65% della popolazione di tali Stati”: non è un dettaglio, si veda sotto).

Si può discutere se il concetto di “orientamenti di politica economica” includa anche le “misure di salvataggio” (certamente sì in un’interpretazione estensiva). Il mio punto di vista, comunque, è diverso. Sia nella dichiarazione precedente da parte del Parlamento Europeo che nelle disposizioni del Trattato di Lisbona, l’Eurogruppo appare inutile. Non ha alcun potere legittimo per decidere, mentre l’organismo che ha questo potere, il Consiglio Economia e Finanza:
(a) può discutere le stesse questioni dell’Eurogruppo (per cui, non c’è bisogno di quest’ultimo), e:
(b) raggiungerà necessariamente le stesse decisioni dell’Eurogruppo, dato che i membri che non appartengono all’Eurozona non possono votare (e perciò, di nuovo, l’Eurogruppo è un duplicato non necessario).
Per riassumere la discussione condotta fino a qui, l’Eurogruppo è nato essenzialmente come una non-entità non necessaria, istituito solo per ragioni cosmetiche su richiesta francese, e privato di qualsiasi reale significato dalla volontà tedesca.
Mi sia consentito di aggiungere qualche riflessione su questo punto. Questa creatura paradossale è l’esito delle caratteristiche peculiari del processo di integrazione europea: la tendenza a preferire i processi anziché i risultati, come sottolineato da Majone in riferimento a una distinzione introdotta da Bhagwati. In breve, i politici europei hanno sempre preferito ciò che potevano esibire come un risultato immediato (la firma di un nuovo trattato, e quindi il processo di integrazione in sé), rispetto ai risultati futuri del processo di integrazione (cioè agli obiettivi che il nuovo trattato avrebbe dovuto raggiungere). Questo comportamento ha una semplice spiegazione: il processo (vale a dire la firma) ha luogo adesso, davanti alle telecamere; i presunti effetti invece arriveranno in un futuro incerto, e qualsiasi politico sconta molto pesantemente il futuro. L’intrinseca miopia dei politici ha dato origine a una gigantesca letteratura di “economia politica” (pensate ad esempio all’ipotesi sul ciclo economico politico). Nel caso dell’integrazione europea, il primato del processo sul risultato ha portato a due caratteristiche sfortunate, e alle fine controproducenti. Dato che ciò che conta per i politici è sempre stato di raggiungere un accordo (anziché ciò che il risultato di questo accordo potrebbe portare con sé), al fine di velocizzare la procedura (1) i contenziosi sono per lo più stati evitati, e (2) qualsiasi principio di precauzione, inclusa la definizione di regole e istituzioni rivolte alla gestione delle crisi, è stato ignorato.
Come detto sopra, l’Eurogruppo è precisamente il risultato del voler evitare i contenziosi politici su chi o che cosa dovrebbe essere l’istituzione politica incaricata della politica macroeconomica dell’Eurozona (il “Tesoro” da cui la BCE avrebbe dovuto essere indipendente).
Queste riflessioni ci permettono di rispondere alla domanda sul perché questa stravagante istituzione politica stia governando l’Europa, e prendendo decisioni importanti come se e in che modo salvare gli Stati sovrani.
L’Eurogruppo governa, nonostante sia un organismo informale, perché la strategia di evitare i contenziosi politici e di ignorare il principio di precauzione ha lasciato un enorme vuoto politico nel processo di integrazione europea. Una volta che è arrivata la crisi, non era chiaro chi e come la dovesse gestire. Al tempo stesso la Germania, dopo aver consolidato grazie all’euro il suo stato di paese egemone, non è stata più messa in difficoltà da questo presunto “contrappeso” da parte di una BCE ormai palesemente tedesca. Piuttosto il contrario: usando la crisi come una ” opportunità”, a quanto pare  è stata presa la decisione di dotare un organismo informale, completamente controllato dai paesi creditori, del potere di governare l’Europa. Questo è il sogno federalista europeo  (come descritto da Roberto Castaldi): l’uso della crisi come un’opportunità unica per prendere decisioni al di fuori di qualsiasi controllo democratico, decisioni che altrimenti gli elettori non avrebbero mai preso, come ad esempio la decisione di essere governati da comitati d’affari informali costituiti da politici locali, magari non eletti.
Può sembrare una questione astratta e per lo più irrilevante. Lo stesso argomento che ho usato per mostrare che l’Eurogruppo è un duplicato inutile dell’Ecofin, potrebbe essere capovolto per dimostrare che le mie preoccupazioni sono fuori luogo. Dopotutto, se entrambi gli organi raggiungono le stesse conclusioni, che importa quale sia l’organismo che effettivamente prende la decisione finale?
Eppure, anche se fossimo disposti a ignorare l’importanza di attenersi alle regole in democrazia, il risorgere dell’Eurogruppo come il “leader del risveglio europeo” (per usare le parole di Alberto Quadrio Curzio) ha delle implicazioni pratiche che non dovrebbero essere sottovalutate. In particolare, proprio nello spirito del federalismo europeo, questo esito porta a una pericolosa compressione della democrazia. Vi do due esempi di ciò che intendo.

Per prima cosa, abbiamo già ricevuto un grave avvertimento il 27 giugno, quando l’Eurogruppo ha deciso di riunirsi anche senza la rappresentanza di uno Stato Membro (sì, proprio la Grecia). Questa decisione è stata ampiamente commentata sia da Varoufakis che da Jacques Sapir. Anche se sono d’accordo con l’analisi di Sapir, mi permetto di dissentire su un dettaglio. Secondo Varoufakis, gli è stato detto che:
“L’Eurogruppo è un gruppo informale. Perciò non è legato ai Trattati o a regolamenti scritti. Anche se convenzionalmente ci si attiene alla regola dell’unanimità, il Presidente dell’Eurogruppo non è vincolato da regole esplicite”.
L’argomento era che l’organo è informale e non, come scrive Sapir, che l’incontro era informale. E purtroppo questo argomento, come dimostrato dalla discussione precedente, è corretto: l’Eurogruppo è un organismo informale, e in quanto tale non è vincolato a regole precise. Dopotutto, i quattro membri di governo del mio primo esempio avrebbero potuto decidere di andare a bere del sidro, invece che della birra! Il pericolo di affidare decisioni di grande importanza a un organismo informale è evidente. Al momento cruciale, esso può decidere di darsi delle regole che privano di voce in capitolo una delle parti interessate dalla decisione. Pertanto, in un certo senso la situazione è ancora peggiore di quella dipinta da Sapir o Varoufakis. Gli interrogativi che quindi si pongono riguardano chi, quando e come ha affidato all’Eurogruppo il compito di gestire il “salvataggio” della Grecia (cioè, dei creditori della Grecia, come qui tutti sappiamo ).  Sapir afferma che è stato il Consiglio Europeo, ma, benché mi fidi di lui, non sono riuscito a trovare la prova di questa decisione. Sarebbe estremamente interessante vedere in che termini l’Eurogruppo ha ricevuto il suo mandato.
Un altro esempio. Essendo un organismo informale, l’Eurogruppo non ha alcuna procedura di voto definita. Possiamo presumere per analogia che adotti la stessa procedura di voto dell’Ecofin, disciplinata dall’Articolo 16(4) del Trattato sull’Unione Europea, e anche dall’Articolo 238(2) del TFEU. Tuttavia, avremmo anche potuto presumere, per analogia, che l’Eurogruppo non potrebbe riunirsi senza un paese membro, e lo ha fatto. Se l’Eurogruppo non esistesse, ogni decisione dovrebbe essere presa dall’organismo legittimato, cioè l’Ecofin. È interessante notare che il calcolatore dei voti ci mostra che secondo le attuali regole, i quattro paesi del “Club Med” costituiscono una minoranza di blocco sulle questioni legate all’Eurozona, secondo entrambe le maggioranze qualificate definite con la riforma del novembre 2014. In altre parole, se:
(1) si escludono i voti di Bulgaria, Croazia, Repubblica Ceca, Danimarca, Ungheria, Polonia, Romania, Svezia e Regno Unito (come previsto dall’Articolo 136(4) del TFEU), e
(2) Grecia, Italia, Portogallo e Spagna votassero contro,
il criterio di “almeno il 65% della popolazione” non sarebbe rispettato. Ecco cosa accadrebbe se si seguissero le regole. Non arriverò a dire che l’Eurogruppo era in qualche modo stato incaricato del compito di risolvere la crisi proprio perché non legato al vincolo di seguire questa regola. Tuttavia l’argomento che, trattandosi di un organismo informale, non è vincolato ad alcuna regola è già stato utilizzato. Io ritengo che una solidarietà politica tra paesi debitori sia impossibile. Ognuno pensa che la propria situazione sia migliore di quella del suo vicino, e tutti sono governati da commissari dei paesi creditori (Tsipras, su cui ho espresso la mia opinione qui, ne è un buon esempio). Tuttavia, una volta che l’informale Eurogruppo (anziché il formale Ecofin) diventa l’istituzione competente a discutere gli affari economici, qualsiasi solidarietà tra i paesi mediterranei potrebbe essere facilmente sventata, con l’adozione di una procedura di voto “informale”.
Sì, lo so, sono troppo “fiorentino”. Questo è dovuto al fatto che sono effettivamente fiorentino. Ma pensateci. Riuscite a pensare ad un qualsiasi motivo sensato per il quale si debbano affidare delle decisioni cruciali a un organismo informale? La mia opinione è che questa sia una scelta politica, non tecnica, e che miri deliberatamente a reprimere la democrazia (che è poi il motivo per il quale l’euro è stato fatto).
E la vostra?